孙如林：认真学习物权法 进一步提高依法行政水平
上传时间：2007-06-26
■ 江苏省政府法制办公室主任 孙如林 《中华人民共和国物权法》，上涉国本，下系民生，不仅是实现人民安居乐业、和谐相处的基础和前提，而且也是推动形成中国特色社会主义法律体系的重要步骤，是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要举措。 2007年3月23日下午，中央政治局进行第四十次集体学习。胡锦涛总书记特别强调，各级党委、政府和领导干部要带头学习和实施物权法，全面落实保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利的法律要求，正确处理行使国家权力和保障公民权利的关系，充分运用物权法等法律手段提高促进经济社会发展、管理经济社会事务的水平，增强解决社会矛盾、促进社会和谐的能力。因此，对于国家机关特别是行政机关而言，认真学习掌握物权法的精神实质，积极应对物权法的实施，从而进一步提高依法行政工作的水平和能力，既非常重要，也非常迫切。 一、物权法的主要内容 物权法是规范财产关系的民事基本法律，在民法体系中技术性最强、内容也最为复杂。在新中国的民法制度中，最为薄弱的就是物权制度。虽然民法通则、土地管理法、城市房地产管理法、农村土地承包法、担保法等已经对物权作了不少规定，但随着改革的深化、开放的扩大和社会主义经济、政治、文化、社会建设的发展，日益显现出不足。为了适应全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，物权法在总结实践经验的基础上，对物权制度的共性问题和现实生活中迫切需要规范的问题作出了规定，完善了中国特色社会主义物权制度。其主要内容是： （一）关于坚持社会主义基本经济制度 中国特色社会主义物权制度是由社会主义基本经济制度决定的，与资本主义物权制度有本质区别。物权法全面准确地体现了社会主义基本经济制度，体现和坚持党的十六大提出的两个“毫不动摇”的精神。 物权法把坚持国家基本经济制度作为物权法的基本原则，明确规定国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。这一基本原则作为物权法的核心，贯穿并体现在整部物权法的始终。 所有权是所有制在法律上的表现，是物权制度的基础。对国家所有权和集体所有权、私人所有权作了明确规定，其中用较多条款对国家所有权作了规定，有利于坚持和完善社会主义基本经济制度，有利于各种所有制经济充分发挥各自优势，相互促进，共同发展。 发展社会主义市场经济是坚持和完善社会主义基本经济制度的必然要求。物权法在明确“用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益”的前提下，对用益物权和担保物权作了规定，有利于充分发挥物的效用，有利于维护市场交易秩序，促进经济发展。 （二）关于平等保护物权 物权法属于民法，民法的一项重要原则是对权利人的权利实行平等保护。物权法规定：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。这是由宪法规定和市场经济的特点所决定的。同时，平等保护并不是说不同所有制经济在国民经济中的地位和作用是相同的。依据宪法规定，公有制经济是主体，国有经济是主导力量，非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，他们在国民经济中的地位和作用是不同的。这主要体现在国家宏观调控、公共资源配置、市场准入等方面，在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，必须确保国有经济的控制力，而这些是由经济法、行政法予以规定的。 （三）关于国有财产 物权法对国有财产的范围、国家所有权的行使和加强对国有财产的保护等作了明确规定。 关于国有财产的范围，物权法依据宪法和有关法律，明确规定国有财产包括：属于国家所有的自然资源，属于国家所有的基础设施，国家机关和国家举办的事业单位的财产等等；并规定国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。从法律上进一步明确属于国家所有的资源性、经营性财产的范围，对于发展壮大国有经济，增强国家的经济实力，发挥社会主义制度的优越性，具有关键性作用。 关于国家所有权的行使问题，土地管理法、矿产资源法、草原法、海域使用管理法等法律已经明确规定由国务院代表国家行使所有权，这也是现行的管理体制。物权法规定：国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照规定。政府行使国家所有权，应当依法对人大负责，受人大监督。 关于对国有财产的保护问题，针对当前国有财产流失的实际情况，物权法在坚持平等保护原则的基础上，从五个方面强化了对国有财产的保护：一是规定法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。并规定了哪些财产属于国有财产，防止因归属不明确而造成国有财产流失。二是规定法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。三是规定国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。四是针对国有企业财产流失的问题，规定违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。五是针对国有财产监管中存在的问题，规定履行国有财产管理监督职责的机构及其工作人员，滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。这些规定体现了宪法关于加强对社会主义公共财产保护的精神，具有重要的现实意义。 （四）关于集体财产 物权法依据宪法和现阶段党在农村的基本政策，明确规定：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。并以专章分别规定了“土地承包经营权”和“宅基地使用权”。 为了赋予农民长期而有保障的土地使用权，物权法规定耕地、草地、林地的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。 关于土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押能否放开的问题，为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策，并为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地，物权法规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。 关于城镇集体财产，按照党的十六大以来的精神，目前城镇集体企业改革还在继续深化。对城镇集体财产从物权的角度作了原则规定：城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。并规定集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。这符合当前实际情况，也为今后深化改革留下空间。 （五）关于私有财产 改革开放以来，经济快速发展，人民生活不断提高，私有财产日益增加。切实保护公民的私有财产，既是宪法的规定和党的主张，也是人民群众的普遍愿望和迫切要求。物权法规定私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护。国家依照法律规定保护私人的继承权及其他合法权益。私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。这些规定，进一步完善了保护私有财产的法律制度，有利于激发人民群众创造、积累财富的积极性，促进社会和谐。 随着住房制度改革，越来越多的城镇居民拥有自己的房屋，而且大量集中在住宅小区内，业主的建筑物区分所有权已经成为私人不动产物权中的重要权利。物权法从维护业主的合法权益出发，明确规定业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分如电梯等公用设施和绿地等公用场所享有共有和共同管理的权利。物权法还对小区内的车库、车位的归属，业主委员会的职能，业主和物业服务机构的关系等等作了规定。 （六）关于征收补偿 征收集体所有的土地和城乡居民的房屋，关系广大人民群众的切身利益，社会普遍关注。实行最严格的土地管理制度，特别是切实保护基本农田，是我国面临的一项十分紧迫而又艰巨的任务。物权法明确规定：国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。 依据宪法，物权法规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。同时，草案对征收补偿的原则和内容作了规定。 关于征收集体所有的土地问题，物权法规定：征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，并足额安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。这一规定体现了党和国家关于征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。关于征收单位、个人的房屋及其他不动产的问题，规定征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。考虑到各地的发展很不平衡，具体的补偿标准和补偿办法，由土地管理法等有关法律依照物权法规定的补偿原则和补偿内容，根据不同情况作出规定。 针对现实生活中征收补偿不到位和侵占补偿费用的行为，物权法明确规定：任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。违反规定的，要依法承担法律责任。 此外，物权法还有几项内容：一是关于正确处理相邻关系问题，对用水、排水、通行、通风、采光等产生的相邻关系作了规定，以利于发展生产、方便生活，维护相邻权利人的权益，促进邻里关系和谐。二是关于担保物权问题，在担保法的基础上，增加了可以用作担保的财产的规定，进一步完善担保制度，以促进融资，发展经济。三是关于对物权的保护问题，对物权的保护途径、保护方法作了全面规定，并规定侵害物权的，除承担民事责任外，还应当依法承担行政责任、刑事责任，健全了物权保护制度。四是关于占有问题，主要规定了对占有的保护和无权占有人的侵权责任，以维护社会秩序和权利人的合法权益。 二、物权法对依法行政的重要意义 物权法，这部承载着全体人民希望、在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，是对我国改革开放成果的肯定、确认和弘扬，是建立社会主义市场经济体系的法律保障，是实现社会稳定可持续发展的有力工具，是实现“以人为本”重要思想的迫切需要。同时，物权法对于依法行政工作也具有重要意义。 民事权利分为具有排他性的权利和不具有排他性的权利。物权是具有“排他性”的民事权利，即具有“排除他人干涉的效力”。凡是有排他性的权利，法律都是用刑事责任、侵权责任来保护。凡是没有排他性的权利，法律只用违约责任来保护，只追究侵害人的违约责任。物权的“排他性”，不仅排除一般人的干涉，而且“排除国家的干涉”。实际上，这也就是划分公权力与私权利的界限。凡物权范围之内是私人活动的空间，物权范围之外是公权力活动的空间。公权力不能跨越这个界线。然而，虽然我们早已提出了“全面推行依法行政”的目标，但是，依法行政仍被不少人理解为就是多制定一些法规、规章，规范行政权限和明确行政程序。这其实是一个认识上的偏差。因为依法行政首先需要明确公权力的界限问题。靠什么去限制公权力的滥用？要靠物权所具有的“排他性”，限制公权力的滥用。因此，虽然我们历史上曾有过“君授民权”的观念，但是，只有“风能进、雨能进，国王不能进”等观念和论断不仅成为传媒的主流话语，而是快速成长为社会性的共识，能够融入人心，才是民族幸事。因此，只有明确划分公权与私权的界限，采取有效措施减少行政违法行为，确保公民权利不受公权力滥用的侵害，才能真正实现依法行政！诚如著名法学家江平所言：“物权法是竖立在公权力面前的私权利保护之墙。” 物权法对政府工作提出了新的要求：一是政府应当有所为有所不为，正确地行使行政权力，做到不缺位也不越位、不错位。二是政府应当回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，提高服务质量和水平。三是政府对其违法和不当的如违法审批土地、违法拆迁、错误登记等行为，应当承担责任。 三、以物权法为依据，进一步提高依法行政的水平 法律的生命在于适用。从以往的经验教训来看，与制定物权法的难度相比，物权法更大的困难和真正的功夫还在于实施。可以肯定，物权法出台后，实施过程中会凸现许多认识与实务问题，需要做许多后续工作。对此，应当有充分准备，包括思想准备和制度准备。目前，对行政机关而言，我们认为应当抓紧从以下两个方面进行努力： （一）进一步提高认识 1. 深化对有限政府的认识 随着社会主义市场经济的建立和完善，我国政府不再是无所不为的全能型政府，而是有所为、有所不为的“有限政府”，同时，还应当是“有为政府”。 现代行政可以分为两类：一类是传统的“消极行政”，如行政许可、行政强制、行政处罚等行为，奉行“无法律无行政”，即行政行为必须要有法律依据，严格按照法律执行。另一类是现代的“积极行政”，如行政给付、行政奖励、行政指导等行为，强调行政行为的合目的性，不一定要严格拘泥于有法律依据，只要行政行为合乎为公众谋福祉、为公共利益服务的最高目的就行。积极行政是行政行为的重要内容，在市场经济条件下应当进一步拓展其范围，提高其质量。 因此，政府应当进一步转变政府职能，转变行政管理方式，对于一些原本属于市场和社会发挥作用的领域，公权力应当适度退出，要着力培育市场，放手让市场机制发挥作用，让行业协会中介组织自律管理，让市场主体充分发挥自治力量。同时，政府应当注重维护公平竞争的市场环境，及时纠正“市场失败”。政府在自然资源的管理和保护、市场主体物权的保护、公共利益的维护等方面，都应当积极作为。物权法也体现了积极行政的理念，行政机关应当按照物权法的规定，切实维护人民群众的土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权及其他财产权利；坚持和完善农村基本经营制度，坚决制止侵害农民合法权益的行为。另外，我们还要配合物权法的实施，着眼于保障权利、维护秩序、促进竞争，对原来的相关法规、规章进行调整和完善，抓紧建立健全相关配套制度，加强国有财产管理、完善保护私有财产、完善征收征用制度等。 2.确立物权的平等保护观念 物权法规定：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。这体现了对不同物权主体实行平等保护的原则，也体现了宪法的精神。坚持社会主义基本经济制度与对国家的、集体的和私人的物权给予平等保护是有机统一的。没有前者，就会改变社会主义基本经济制度的性质。没有后者，就违背了市场经济原则，反过来又损害社会主义基本经济制度。在财产归属依法确定的前提下，作为物权主体，不论是国家、集体还是私人，对他们的物权都应当给予平等保护。否则，势必损害群众依法创造、积累财富的积极性，不利于民富国强、社会和谐。因此，确立平等保护原则，是巩固社会主义基本经济制度、体现多种所有制共同发展的客观需要，是多种所有制成分共同发展的前提。失去了平等保护，就失去了共同发展。 受公有制为主导、计划经济单一模式的影响，建国以后相当长的一段时间内，我们忽视了公民的财产权，国家机关在工作指导思想上比较强调服务中心工作，偏重对国有和集体财产的保护。物权法实施后，我们应当注意转变执法指导思想，强化对公私财产平等保护的意识。 3.提高对私有财产的保护意识 尽管我国在宪法层面已经对私有财产的保护作出了原则性的规定，但在具体法律规定的细化、法律实施机制的健全和行政执法观念的转变等方面仍须进一步加强。一些人担心物权法对公民的私有财产加强了保护，就会导致非法收入合法化，这是不必要的。考量非法收入能否合法化不属于物权法的调整范围。物权法保护的是有正当根据的物权、合法的物权。不是说无论采用什么手段得到的财产，就一定归占有人所有了。如果有证据证明某人占有的财产是通过非法手段得到的，财产来源没有正当根据，就不受保护。有些人以为第一桶金到了谁的手里，靠着物权法，就永远在谁手里，这是不可能的。如果有证据证明占有的财产确实不属于本人，物权法并不阻碍真正的权利人把它再要回去。提高对私有财产的保护意识，必须做到： 一是要充分认识到私有财产的不可侵犯性。宪法第13条以国家根本大法的形式对私有财产的不可侵犯性作了明确宣告。这意味着国家有义务保护所有公民的财产权，并采取各种有效措施实现财产权价值。一方面，财产权是公民设防公共权力侵犯的权利，确立了公权力活动的基本界限。另一方面，财产权又具有制度保障的基本属性，是每个公民自由地行使权利的资格或能力，起着保障个体自由地利用各种经济条件实现其目的的功能。由于传统观念排斥、否定私有财产的消极影响，加之我国目前的市场经济还不完善和成熟，在许多领域仍存在着过多的政府管制和行政壁垒，以公共利益和社会发展为借口限制和侵害公民私有财产的情形时有发生，因此，强化私有财产不可侵犯的法律意识是对私有财产保护的前提。 二是要处理好个人利益与公共利益的平衡。宪法在确立“公民的合法的私有财产不受侵犯”的同时，规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”公共利益与个人利益存在着对立统一的关系。当国家基于公共利益的需要限制私有财产时，个人要服从公共利益的需要，因任何私有财产都负有公共义务，任何权利在法律上都是受到限制的，世界上不存在不受任何限制的绝对权利。如果一味地以保护个人利益为名对抗公共利益，则公共利益就无法得到保障和增进，最终也会导致个人利益受损或无法实现。同时，也不能以公共利益为名牺牲个人利益。在“以人为本”的现代宪政社会，公共利益不再处于绝对优越地位，尤其是在市场经济条件下，为保障市场主体之间的自由平等竞争，个人利益越来越具有独立的价值地位。在两者发生冲突时，应当公正进行权衡。 三是构建完善的控权和权利救济机制。“公共利益的需要”构成限制私有权的理由，也是防止财产权被任意侵犯的界限。由于在实体上对“公共利益”的内涵和范围难以作出明确的界定，因此，通过正当程序控制权力的行使，就成为界定公共利益、保障权利不受侵犯的有力屏障。在征收、征用的程序中设定一系列制度，如信息公开、调查制度、告知制度、说明理由制度、听取陈述和申辩制度、回避制度、职能分离制度等，使得公民能够通过公正的程序，行使抗辩权和防卫权，制约和抗衡政府的公权力，避免行政活动的独断专横，充分发挥程序的发现正义、获得结果正义的功能，实现权力与权利间的互动与均衡。对合法的征收、征用，行政机关应当遵循比例原则，妥善进行利益衡量，既能使当事人获得公平补偿，又能有效形成对行政行为的经济制约。 4.践行高效利民的服务理念 法治政府的内涵之一就是高效便民。高效便民不仅体现在行政机关办事程序上讲究效率、与民方便，而且还应当在对相对人实体权益的维护上提供高效、优质的服务，是程序效率与实体公正的统一，是党的“以人为本”、“执政为民”的政治主张和行政执法理念的反映。当人民有需求时，政府应当主动地做好服务工作。物权法中也有不少类似规定和要求，如需要尽快建立统一的物权登记制度，以利于物权的顺利确立和流转，进而促进民事主体权利的实现和市场经济的发展。再如地方人民政府有关部门应当对设立业主大会或者选举业主委员会给予指导和协助等。 （二）积极采取应对措施 在物权登记制度改革方面，我们应当及时调整机构设置，统一物权登记机构，加强对登记队伍的培训，规范物权登记程序，建立错误登记赔偿基金，投保登记责任险，积极应对诉讼。 在国有土地使用权出让制度改革方面，我们应当严格执行有关法规、政策，认真执行土地收购储备制度，严格规范领导人签批减免土地出让金的行为，加强纪检监察机关对土地使用权出让审批的监督。 在完善城市房屋拆迁制度方面，我们应当健全法规、规章，作为公共权力的代表，政府应当定位于服务者和管理者，不得越俎代庖。另外，房屋是公民赖以生存的生活资料，我们应当一直对之保持一种敬畏心态。 在不动产征收方面，我们应当从征收目的、征收主体、征收程序、征收补偿以及纠纷解决机制等方面，对征收行为加以规制，以切实保护被征收人的利益。 在加强国有资产管理方面，我们应当完善国有资产委托代理机制，树立正确的国有资产经营管理理念，科学管理经营国有资产，有效遏制权力寻租，建立健全国有资产管理保护制度。 在完善物业管理制度方面，有关部门应当做好物业管理的必要宣传工作，促使物业建设单位与物业管理企业相分离，加强物业管理的行业管理、提升物业管理水平，对业主委员会工作进行必要引导，同时，有关部门也要注意必要的自我行为约束。 总之，应时而生为民而立的物权法，是对中国未来影响最大、最深远的法律之一，需要我们准确掌握，全面实施，进一步提高依法行政的水平和能力。这是一项长期的、艰巨的工作，任重而道远。
